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《贵州省生态文明建设促进条例》 研究反思

该论文荣获“内陆开放型经济试验区/生态文明试验区法律制度建设及机遇与挑战研讨会”论文评委评审一等奖。

摘要:贵州是我国生态文明建设的“先行者”。20144月贵州率先制定了《贵州省生态文明建设促进条例》,这是全国首部关于生态文明建设的省级地方性法规。本文结合《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》和《中华人民共和国环境保护法》,重点研究《贵州省生态文明建设促进条例》,并对其中存在的重点法律问题进行探析,以期抛砖引玉。

一、《条例》的立法背景及实施情况

2007年贵阳被纳入第一批生态文明示范工程试点城市,自此贵阳市委、市政府在深入分析贵阳市情的基础上,把建设生态文明城市作为贯彻落实科学发展观的切入点,制定了一系列法规,将环境保护纳入法制化轨道。《条例》正是贵州省在贵阳市生态文明法制建设的基础上,以党的“十八大”、“十八届三中全会”精神为指导,结合贵州省实际制定的,是全国第一部关于生态文明建设的省级地方性法规,开创了我国地方生态文明建设立法的先河,首次明确了我省的生态红线和生态补偿机制,为我省生态文明建设提供了指南和保障,对于保障和促进我省生态文明城市建设,巩固生态文明建设成果,促进我省经济社会又好又快、更好更快发展取得显著成效。

二、《条例》存在的问题

随着贵州省获批国家生态文明试验区和《环境保护法》的修订实施,贵州省生态文明建设方面的新情况、新问题、新矛盾不断显现,《条例》中的部分内容已不能适应我省生态文明建设的需要,综合来看,主要存在以下问题:

(一)与上位法和“实施方案”的衔接。1、存在与上位法和“实施方案”冲突,由于《条例》起草制定在前,导致《条例》中部分条文存在与新修订的《环境保护法》(2014424日修订通过,201511日起施行)和“实施方案”(201465日)冲突的情况,例如:《条例》规定市县级政府可以编制生态文明建设规划,而《环境保护法》规定县级以上地方人民政府应当编制本行政区域的环境保护规划。2、与上位法和“实施方案”内容上衔接不当,在制度建设方面,《条例》作为《环境保护法》和“实施方案”的具体化规定,没有对《环境保护法》规定的环境监测制度、保护补偿制度等以及“实施方案”中规定的加强生物多样性保护等制度做出具体的规定;在涉及主体方面,《条例》仅侧重于规范行政机关的行为,对公民和企、事业单位的行为规范却鲜有涉及。而《环境保护法》和“实施方案”均把公民和企、事业单位等纳入需要规范行为的主体范围。

(二)《条例》缺乏程序性规定。通过对《条例》的分析,我们发现程序性规定的缺失是其立法技术方面的一个弊病。实现公众参与生态文明机制、实现群众利益保障、落实责任的追究机制等程序性问题,都需要程序性的规定的进一步完善。《条例》除对造成生态环境损害的责任者的责任规定外,还规定了国家机关及其工作人员在管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的相应责任,包括行政责任、民事责任和刑事责任。问题是除法律责任的规定外,没有对因具体行政行为而产生纠纷的救济程序的规定。那么,一旦出现管理部门侵犯行政相对人的合法权益时,相对人能否通过提起行政复议或行政诉讼的方式保护自身的合法权益? 如何实现?这也需要程序性的规定。

(三)《条例》部分规定需进一步细化。《条例》多是一些原则性规定,对具体如何实施没有明确的规定,而地方立法有一项重要的功能就是执行性,因此“宜细不宜粗”,况且我省尚未出台具体的工作制度、考核制度,因此,要增强《条例》的可执行性,就需要进一步细化《条例》规定。

(四)《条例》规定的法律责任惩罚力度不够。《条例》第六十九条规定“违反本条规定,在生态红线保护范围内从事损害生态保护的活动,以及有其他破坏生态环境的行为的,由有关部门责令停止违法行为,限期整改、恢复原状,对个人处以1万元以上10万元以下罚款,对单位处以10万元以上100万元以下罚款;造成损失或者生态环境损害的,依法给予补偿。”该条规定存在的问题是:规定的罚款数额能否达到惩治违法行为的效果,如果出现不缴纳或者逾期缴纳罚款的情况该怎么应对。这是今后立法工作中应进一步思考的问题。

(五)《条例》相关配套规定缺乏。《条例》规定了信息公开制度、目标责任制度等,但是没有规定信息公开的时间、程序等,也没有规定目标责任的考核办法,《条例》第四十四条规定“生态文明建设目标责任及考核具体办法,由省人民政府另行规定。”但是自《条例》颁布施行至今,省人民政府尚未出台具体的考核办法或是实施细则,导致进行生态文明建设目标责任考核措施和依据缺失,不利于评估生态文明建设的效果、把控生态文明建设的方向。   

三、完善《条例》的对策和建议

总的来说,《条例》在基本内容的规定上有不少亮点、创新之处 ,本着精益求精的要求,就《条例》存在的上述问题,应当及时修改、完善相关内容,提高《条例》的科学性、合理性,有效促进公民、法人、社会团体、政府部门自觉遵守、积极主动参与生态文明建设,保证《条例》的施行取得相应的社会时效。就此,针对《条例》存在的问题,提出如下具体建议:

(一)承接上位法和“实施方案”。及时修改《条例》与新修订的《环境保护法》和“实施方案”相矛盾的规定和内容,及时增加“环境监测制度”、“市场化交易制度”等规定,保证《条例》与上位法及相关规定的协调统一。

(二)继续完善程序性规定。前述《条例》缺少对因具体行政行为而产生纠纷的救济程序的规定,而行政相对人是可以通过提起行政复议或行政诉讼的方式保护自身的合法权益的,因此建议可以参照《行政复议法》及《行政诉讼法》相关规定完善之。另外《条例》中还规定了公众参与生态文明机制、生态补偿、生态移民等群众利益保障的原则性规定,这就牵涉如何具体落实的问题,这些也需要具体程序性规定来完善。可以将工作中一些经验、制度上升到立法层面,在方式、步骤、期间等方面予以细化。

(三)细化条例部分规定,加大惩罚力度。《条例》部分规定需要进一步细化,尤其是在法律责任方面,《条例》仅第六十八条、六十九条、七十条是关于法律责任的规定,且“未依法及时向社会发布有关生态文明建设信息或者弄虚作假”的,单位承担什么责任、主要负责人承担什么责任,应多措并举,除给予纪律处分和法律惩处外,可以考虑对单位和主要责任人员给予信用惩戒。

(四)明确追究纪律责任与法律责任的衔接机制。为避免信息不畅导致不能及时追究责任或责任漏追问题,应当明确上级主管部门或监察机关对触犯法律的应当在给予纪律处分后须移送有权追究法律责任的机构查处。例如对涉嫌《条例》第六十八条“其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为”的,主管部门或监察机关给予纪律处分后须送检察院侦查处理。

(五)加大规范公民、企业行为力度。对公民、企业参与生态文明建设注重鼓励、引导的同时应加大对破坏生态、污染环境的违法行为加大处罚力度。处罚力度应当以修复其破坏的生态、污染的环境所需成本为基。??菪形?灾,上不封顶。

(六)加快制定配套规定。省人民政府应根据条例的授权,加快制定配套规范,如信息公开制度,责任目标考核制度等,从而在我省形成完整的生态文明建设制度体系,进而使《条例》的纲领性作用的到更好发辉。

四、结语

本文是关于《贵州省生态文明建设促进条例》的研究反思,对《贵州省生态文明建设促进条例》研究中发现的问题针对性地提出了建议,以期对贵州省生态文明试验区法制建设有所裨益,推动贵州省生态文明法制建设取得长足发展。

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