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政府法律顾问工作存在的 问题与对策研


 

摘要:政府法律顾问制度是法治政府建设的“助推器”,是促进国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。本调查报告研究了域外国家政府法律顾问制度的发展,以在贵州省的调研为基。?胖芈凼隽苏???晒宋手贫鹊亩游榻ㄉ、聘用制度、工作机制、考核及追责机制、经费保障机制的现状,通过实证研究,对当下我国政府法律顾问制度存在的问题,结合域外有关经验,根据党的十九大会议“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的精神,探讨了当前我国政府法律顾问制度规范重构,提出了在立法、配套机制、基层政府的法律顾问制度设计、政府法律顾问遴选机制、责任体系等方面解决存在问题的有效对策,特别提出了制定地方法规或者政府规章和建立政府法律顾问大数据服务平台的解决方案。

关键词:政府法律顾问  现状  问题  对策

 

 

引言:推进依法治国是党和国家事业的主旋律

党和政府历来重视政府法律顾问制度的建设。但毋庸讳言,新中国一路走来,政府法律顾问制度的建设筚路蓝缕,负重前行。

新中国成立之初20世纪50年代,董必武和周恩来等老一辈革命家就最早提出了建立法律顾问制度的设想。但因反右和文化大革命等浩劫,这一制度的建设乏善可陈。十一届三中全会开启了中国改革开放的春天,也迎来了法制建设的春天,为我国法制和法治建设、为律师出任政府法律顾问拓展了无限可能性。2014年,以“依法治国”为主题的十八届四中全会召开并作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在十四大重大决策的推动下,政府法律顾问建设事业全面推进,蓬勃发展。党的十九大又提出了“坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。……坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这标志着政府法律顾问建设工作全面进入新时代。

一、贵州省法律顾问制度的发展与成绩

法治建设始终是贵州省社会经济发展制度保障的有力支柱。从2011年以来,贵州省法治建设步入快速通道。十八大后的五年,省委省政府坚决执行党全面推进依法治国的精神,政府法律顾问制度建设弯道取直,省政府发布《贵州省人民政府办公厅关于推进政府法律顾间工作的意见》(黔府办发〔2013〕19号),积极推进省、市、县、乡政府法律顾问制度建设全覆盖,基本建成了政府法律顾问工作机制,取得了重大成就。政府法律顾问制度建设先行先试、稳妥推进。早在2007年贵州省人民政府就先行先试,外聘了律师担任贵州省人民政府办公厅的常年法律顾问。其后,贵州省政府按照规定在政府法制办公室设立了贵州省政府法律顾问办公室。在省委省政府稳扎稳打,稳妥推进市、县、乡三级政府基本建成政府法律顾问机构。目前,贵州省乡镇以上的政府单位法律顾问基本实现了全覆盖,基本建成了相对健全的工作机制。在此次调研的四个城市和地区,普遍建立政府法律顾问制度得到了坚决的贯彻,政府法律顾问制度已在贵州省全面推进。毕节市七星关区政府的42个乡镇已经完成外聘专家、律师作为本级人民政府法律顾问的工作,区直属部门中的31家单位已经完成外聘专家、律师或自行组建本单位法律顾问的工作。

二、政府法律顾问的管理机制及特征

十八大以来,贵州省政府法律顾问的管理机制建设取得了丰富的成果。包括政府法律顾问管理的规范性建设、聘用制度、工作方式和内容、法律顾问服务的购买、法律工作绩效的考核与追责、经费保障机制等几个方面全面推进。贵州省政府在政府法律顾问制度建议的规范发展方面发布了《省人民政府关于加强法治政府建设的意见》,强化贵州省政府法律顾问制度的建设规范发展。规范了政府法律顾问管理机制的几个方面的发展:一是贵州省政府法律顾问聘任制度的规范性建设二是政府法律顾问聘用对象类型的规范化三是政府法律顾问的服务的购买制度建设四是法律顾问工作内容和方式明确规范五是政府法律顾问工作绩效考核与追责制度逐渐发展。

政府法律顾问以下几个方面的建设,在推动各级政府部门依法决策、依法行政、依法办事方面发挥了重要的作用,为建设法治政府、全面推进依法行政作出了贡献。在经济发展、城区建设、改善民生等方面发挥了法律“智囊团”作用,成为贵州法治政府和法治社会建设的有力助推器。不仅保障了政府重大决策的合法性,而且在防范行政风险,节约行政成本,强化依法行政能力建设方面发挥了有益作用,推进了法治政府建设进程。

三、政府法律顾问制度存在的问题

十八大以来的五年,经过先行先试,贵州省各级人民政府法律制度在探索中全面推进,法律顾问制度已经实现了从无到有、从虚到实、从不完善到逐步完善,取得的可喜成绩有目共睹。政府法律顾问在政府重大决策的论证、重大项目的建设、突发事件的处理以及日常行政管理中发挥着日趋重要的作用。但是由于社会经济发展水平差异、相关制度不够完善、政府领导法律意识不强等原因,政府法律顾问制度的发展也存在以下方面的问题需要改革。一是政府法律顾问制度的发展不平衡不均衡的问题;二是政府法律顾问管理体制不完善的问题,尚未形成统一的规范化、常态化制度三是政府法律顾问制度运行、落实不到位的问题;四是法律顾问的作用、功能发挥不充分的问题;五是法律顾问经费制度不统一、资金保障不充足的问题。财政经费保障不足,法律顾问运作机制运行不畅和落实不力等问题。

四、完善贵州省政府法律顾问制度的对策

十八大以来,贵州的社会经济正处于跨越式发展的最好时代。作为国家大数据综合试验区、内陆开放型经济试验区和国家生态文明试验区,为贵州的制度创新赋予了有益的中央政策环境。贵州省政府法律顾问制度建设成绩斐然。包括政府法律顾问管理的规范性建设、聘用制度、工作方式和内容、法律顾问服务的购买、法律工作绩效的考核与追责、经费保障机制等几个方面全面推进。但发展中存在不少的问题,只有通过制度的完善才能予以解决。贵州省和其他省份政府法律顾问的实践表明,为避免法律依据不明确、法律规范不统一带来的不均衡、不协调、不全面等问题,从完善政府法律顾问制度应从顶层设计入手,针对当前政府法律顾问制度建设及工作中存在的问题,制定统一的行政法规或由地方权力机关制定地方性法规及政府规章,以建立统一的、可操作性强的政府法律顾问制度,并为政府法律顾问工作制定具体实施办法提供依据和指导,具有现实必要性和紧急性。而且,随着我国经济社会的稳步发展、立法技术的进步、法律意识的普遍提升,结合我国各地现行法律顾问制度,实地调研、总结提炼,制定出台统一的行政法规或由地方权力机关制定地方性法规及政府规章也具有高度的可行性。

因此,基于上述研究认为,贵州省制定地方性《政府法律顾问条例》的时机成熟。建议贵州省级进一步全面开展该项立法准备工作,以先行先试的开创精神,制定行政法规或地方性法规,统一本省政府法律顾问制度建设的规范要求。完善政府法律顾问制度有以下几个方面的工作要积极推进。一)建立政府法律顾问地区协同均衡发展机制。一是建立政府法律顾问大数据服务平台,充分整合法律人才资源二是加强法律人才的培养和引进,弥补法律人才资源不足三是建立政府法律顾问人员流动机制。二)构建完善的政府法律顾问选任、管理、考评激励制度。一是建立完善的政府法律顾问选任机制。包括1)建立法制机构人员为主体、外聘执业律师和法学家为辅的总体人才布局。在聘用律师时,向综合性大中型律师事务所倾钭2)严格选聘程序,坚持公平竞争原则3)通过类似于公务员考试的方式招聘政府法律顾问不失为一种可行办法4)法律顾问服务费年封顶制制。如美国限定每一家律师事务所向政府机关提供的法律服务收取的年服务费不超过250万美元,值得我们借鉴。避免个别律师事务所垄断政府机关的法律服务。二是构建统一政府法律顾问的管理体系。包括1)由政府法制办公室(法律顾问室)对政府法律顾问进行统一管理具有内在合理性2)设置由政府法制办统一管理政府法律顾问的管理体制的同时,司法厅(局)要做好指导律师协会对公职律师、社会律师的执业培训、考核工作,确保律师遵守法律、职业道德纪律和法律服务质量3)由政府法制办公室(法律顾问室)对政府下属机关和属辖乡(镇)政府、街道(社区)办事处的法律顾问三是健全政府法律顾问考评激励机制,良好的考评激励机制是激发人员活力的重要措施,法律顾问制度的有效运行离不开良好的考评激励机制。三)明确政府法律顾问的工作原则与主要职责。构建完善的政府法律顾问体系的过程中,应当明确政府法律顾问工作原则和主要职责。 工作原则应强调(1)专业性原则。(2)独立性原则。(3)时效性原则。(4)责任制原则。政府法律顾问的主要职责当需要明确政府法律顾问的具体职责范围如下:1)参与行政决策。(2)规范性文件的合法性审查。(3)涉及突发事件的调处。(4)合同审查修改。(5)受政府委托代理政府参加行政复议、行政诉讼、民商事诉讼。(6)法治宣传以及日常咨询。(7)其他法律事务。法律顾问机构应组织法律顾问履行参与推进依法行政、建设法治政府工作重大问题的研究;参与政府立法和制定规章的调研论证;为处置涉法信访等事项提供法律服务等职责。四)充分利用法律顾问促进政府法治化、制度化建设。包括:1.提升政府法律顾问的参与程度2.科学选聘顾问单位,合理利用法律顾问人员3.增强政府机关与法律顾问的配合度,提高法律服务质量。(五)统一法律顾问专项财政制度,充分保障法律顾问经费需求。这要求:1.建立良好的经费管理制度2.制定科学收费方式,合理预算顾问费用3.制订公职律师法律顾问报酬制度。

五、结语

在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下,党的十八届三中全会、十八届四中全会分别提出了“普遍建立法律顾问制度”和“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的要求,使政府法律顾问制度建设、完善被快速提上社会工作日程。

当前我国政府法律顾问制度建设及工作推进均已取得了明显效果,各地乡(镇)以上政府及部门法律顾问已基本上达到全覆盖,法律顾问参与政府重大决策的论证、重大项目的建设、突发事件的处理、参与行政纠纷调解、代理行政诉讼等取得了良好的效果。同时,因缺少统一的制度规范指导、法律依据不明确,也导致政府法律顾问工作推进过程中显现出了诸多亟待解决的问题。

政府法律顾问工作急需顶层设计,制定统一的行政法规、地方性法规或者政府规章,对政府法律顾问聘任制度、工作机制、经费制度、考核和责任制度等体制机制进行统一规范。政府法律顾问从政府自觉聘请到中央强制聘请,已经二十多年,积累了很多经验。在还没有直接的上位法的情况下,贵州省是“三个试验区”区域,又有“法治毕节”试验地、“行政执法三项制度改革” 和“司法改革”试点地的成功经验,制定统一的地方性法规或者政府规章,规范全省法律顾问工作,保障政府法律顾问工作真切成为法治政府、法治社会助推器具有必要性和可行性。响应贵州省的大数据战略,建立政府法律顾问大数据服务平台,整合法律人才资源。通过条例试行和政府法律顾问大数据服务平台试运行,总结出先进的可复制可推广的科学可行的法规或者政府规章和政府法律顾问大数据服务平台,供中央制定法规和其他省制定法规以及充分利用大数据服务的参考。可为党的十九大提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”做出更多更大的贡献。

本研究存在不少疏漏和浅。?氪蠹遗?乐刚。

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